Projekti javno-zasebnega partnerstva (JZP) so v svojem bistvu posebni ravno zaradi tega, ker gre za sodelovanje javnega in zasebnega sektorja. Pri tem pa lahko pri ekonomski analizi upravičenosti JZP projekta nemalokrat pride do različnih interpretacij tega, kako ekonomsko izvedljiv je v bistvu projekt.
Ob tem se moramo najprej vprašati, ekonomsko izvedljiv za koga, javnega ali zasebnega partnerja. Pogosto se namreč pokaže, da je neki JZP projekt izredno privlačen za javnega partnerja, nikakor pa ni tako privlačen za zasebnega partnerja. Kakor so dosedanje izkušnje pokazale, so razlogi za to različni in jih podrobneje opisujem v nadaljevanju.
Pri izvedbi JZP projekta je za javnega partnerja po mojem mnenju ključno, da pozna svoje denarne tokove in denarne tokove bodočega koncesionarja, saj bo le na tak način dosegel najboljši rezultat v pogajanjih z njim. Vendar pa je ekonomska analiza denarnih tokov zasebnega partnerja drugačna od analize, ki jo je potrebno narediti za javnega partnerja. Pomembno je torej, da se javni partner zaveda posebnosti, ki jih je potrebno upoštevati pri analizi denarnih tokov enega in drugega ter kakšni so razlogi zanje, saj mu bo to to omogočilo večjo fleksibilnost v fazi pogajanja (na primer v konkurenčnem dialogu).
Dostikrat sem že naletel na položaj, ko je bil določen projekt ekonomsko izvedljiv za javnega partnerja, ne pa tudi za zasebnega. Jasno je, da gre vsaka od strani v projekt s svojimi finančnimi in ekonomskimi analizami, vendar pa želja po generiranju večjih denarnih tokov ni vedno le »požrešnost« zasebnega partnerja, temveč ima tudi čisto ekonomske razloge.
V nadaljevanju opisujem 5 najpogostejših razlogov, zakaj je določen JZP projekt lahko ekonomsko čisto upravičen s strani javnega partnerja, nikakor pa ni izvedljiv s strani zasebnega partnerja.
- Finančna in ekonomska analiza
Za odločitev o vstopu v projekt so za zasebnega partnerja odločilni finančni kazalci finančne analize, medtem ko so za javnega partnerja odločilni ekonomski kazalci ekonomske analize.
In kakšna je razlika med finančno in ekonomsko analizo?
Za razliko od finančne analize, pri kateri se ovrednoti le finančni del investicije, je pri ekonomski analizi potrebno ovrednotiti ekonomske stroške in koristi načrtovane investicije v družbi, s čimer se utemeljuje upravičenost projekta s širšega družbenega, razvojnogospodarskega in socialnega vidika.
Razlog za različen pogled je torej dejstvo, da zasebni partner ne more vnovčiti širših družbenih koristi, ki jih bo prinesla investicija in ki imajo vrednost za javnega partnerja. Te koristi so kot denarni tok vključene v ekonomski analizi javnega partnerja, niso pa vključene v finančni analizi zasebnega partnerja.
Takšen primer je na primer 2. tir Divača-Koper. Finančna analiza OECD jasno kaže, da projekt ni izvedljiv v JZP. V takšnih primerih bi morala država del ekonomskih denarnih tokov pretvoriti v finančne denarne tokove zasebnika preko različnih spodbud, kot je na primer garancija minimalnih prihodkov. Nasprotno pa ekonomska analiza Ekonomske fakultete jasno kaže, da bi bile širše družbeno-ekonomske koristi postavitve 2. tira večje od stroškov investicije in vzdrževanja. Te ekonomske koristi lahko »vnovči« le država kot investitorka, ne more pa jih vnovčiti zasebni partner v okviru JZP.
- Krajše obdobje trajanja koncesije glede na življenjsko dobo ukrepov
Ukrepi, ki jih izvede zasebni partner kot koncesionar imajo običajno daljšo življenjsko dobo od trajanja koncesije. Za primer vzemimo energetsko obnovo stavb z 10 letno koncesijsko dobo. Koncesionar v javno-zasebnem partnerstvu izvede določene ukrepe (na primer namesti toplotne črpalke, zamenja okna, obnovi fasado…), ki so potrebni za energetsko obnovo stavb in poplačuje svojo investicijo iz doseženih prihrankov. Ker koncesija traja 10 let, upošteva koncesionar v svojih izračunih denarne tokove, ki jih bo prejel v času trajanja koncesije. Po drugi strani pa analiza denarnih tokov javnega partnerja lahko obsega 15 ali več let. To je posledica dejstva, ker imajo posamezni izvedeni ukrepi lahko tudi daljše obdobje trajanja od 10 let in tako povečujejo ekonomsko upravičenost projekta z denarnimi tokovi, ki bodo doseženi po 10. letu projekta.
- Diskontna stopnja oziroma WACC
Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ (v nadaljevanju Uredba) v 8. členu določa, da je potrebno pri pripravi investicijske dokumentacije uporabiti 7% diskontno stopnjo. Ta je pomembna pri izračunavanju neto sedanje vrednosti projekta (NSV), saj diskontira bodoče denarne tokove na sedanjo vrednost.
Vendar pa se moramo vprašati, kaj sploh je diskontna stopnja. V svojem temelju je diskontna stopnja namreč WACC (angl. Weighted Average Cost of Capital) in predstavlja strošek kapitala. Gre torej za strošek kapitala, ki ga investitor vloži v projekt. Ta je lahko dolžniški ali pa lastniški. Strošek dolžniškega kapitala je odvisen od obrestne mere, ki jo investitor dogovori s financerjem (na primer banko), medtem ko je strošek lastniškega kapitala odvisen od zahtevanega donosa lastnika. Strošek dolžniškega in lastniškega kapitala je odvisen od prevzetih tveganj, vendar pa pride bolj do izraza pri lastniškem kapitalu, saj gre za neposredni vložek lastnika, medtem ko je pri dolžniškem kapitalu možno tveganje znižati z različnimi zavarovanji. Poleg tega dolžniški kapital tudi omogoča davčni ščit, saj so obresti kot strošek kreditiranja davčno priznan odhodek. Posledično je lastniški kapital vedno najdražji vir financiranja neke naložbe in lahko močno dvigne vrednost WACC (diskontne stopnje).
Vrednost WACC je torej odvisna od prevzetih tveganj in ker so si projekti med seboj različni ter imajo različna tveganja, je potrebno za vsak projekt vsakič znova določiti ustrezen WACC. Z drugimi besedami, zahteva iz Uredbe, da se vedno uporabi 7% diskontna stopnja nima nobene veze s prevzetimi tveganji na realnem projektu in lahko le popači sliko dejanske donosnosti projekta.
V realnem projektu je dejanska diskontna stopnja tako lahko precej nižja in povečuje ekonomsko izvedljivost projekta oziroma višja in poslabšuje celotno ekonomsko sliko projekta.
- Davek od dohodkov pravnih oseb
V svoji praksi sem pregledal že precej različne investicijske dokumentacije in ugotavljam, da se v splošnem v prikazu denarnih tokov zanemarja pomemben strošek zasebnega partnerja in sicer davek od dohodkov pravnih oseb, ki v Sloveniji znaša 17%.
Kadar se ocenjuje denarne tokove javnega partnerja, je jasno, da ta nima stroškov z davkom od dohodkov pravnih oseb. Vendar pa je v primeru javno-zasebnega partnerstva potrebno oceniti tudi denarne tokove zasebnega partnerja in običajno se tukaj pozablja na omenjeni davek. Posledično so denarni tokovi zasebnega partnerja precenjeni za 17 %, kar se običajno seveda pozna pri oceni, ali je projekt ekonomsko izvedljiv za zasebnega partnerja ali ne.
- Stalne cene in realno življenje
Že omenjena Uredba v 6. alineji, 3. točke, 5. člena določa, da morajo biti vsi stroški in koristi, ki so izraženi v denarju, obravnavani na primerljivih osnovah (stalne cene, diskontiranje). Izkušnje v poslovnem svetu nas učijo, da inflacija povečuje naše stroške, da pa je praktično nemogoče istočasno tudi zvišati cene naših produktov za isti odstotek. V praksi torej podjetja prevzamejo zvišanje stroškov nase, poskušajo poiskati notranje rezerve ali pa na primer zvišati obseg prodaje zaradi znižane marže, saj se zavedajo, da bi prenos inflacije v prodajno cene najverjetneje oslabil njihov položaj na trgu v primerjavi s konkurenco in v končni posledici pripeljal do manjšega tržnega deleža.
Denarni tokovi projekta so torej v investicijski dokumentaciji v skladu z omenjenim členom Uredbe pripravljeni v stalnih cenah, kar olepšuje realno ekonomsko podobo projekta. V očeh javnega partnerja je projekt ekonomsko bolj privlačen kot pa z vidika zasebnega partnerja, ki upošteva vpliv inflacije v svojih izračunih.